國家發改委日前頒布實施《國家發展改革委辦公廳關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》，對規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作，提出六個方面的要求。

 　　為培育股權投資市場，發改委從1996年開始探索推動相關制度建設。近年來，在開展產業投資基金(即股權投資基金)試點的同時，自2008年6月開始，發改委先后在天津濱海新區和北京中關村科技園區開展了股權投資企業備案管理的先行先試工作。2009年年底以來，國務院又先后批準武漢東湖新技術產業開發區、長江三角洲地區也可享受股權投資企業備案先行先試政策。

 　　近年來，我國的股權投資市場發展很快，各種以公司、有限合伙等形式設立的股權投資企業數量迅速增長。但是，在投資運作過程中也存在一些問題。如資本募集不規范;管理運營不規范;投資運作不規范。一些股權投資企業介入了證券投資和房地產投資，蘊含了一定的潛在風險，有的甚至以變相貸款方式開展業務。

　　為此，通知從六個方面予以規范：

 　　一是規范股權投資企業的設立、資本募集與投資領域。通知要求股權投資企業應當遵照公司法和合伙企業法有關規定設立，且只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集資本，不得通過發布公告等方式直接或間接向不特定的公眾進行推介。股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購買國債等固定收益類投資產品。

　　二是健全股權投資企業的風險控制機制。

　　三是明確股權投資管理機構的職責。

　　四是建立股權投資企業信息披露制度。

　　五是完善股權投資企業備案程序。

　　六是構建適度監管和行業自律相結合的管理體制。

 　　另外，由于股權投資企業以公司和有限合伙等形式設立時，其本身即是獨立或相對獨立的法律主體，可以相應行使民事權利并承擔責任，故并不單純體現為管理人所創設的金融產品。特別是在發展初期，一些公司型和有限合伙型股權投資企業甚至通過自聘管理團隊實行自我管理，而無須外聘管理機構。因此，通知規定股權投資企業采取委托管理方式的，受托管理機構也應附帶備案。據悉，備案管理部門的監管重點：一是股權投資企業的募資方式和募資對象;二是股權投資企業的投資運作。

　　通知還要求資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業必須申請備案并接受備案管理。

 　　需要指出的是，對資本規模在5億元以下的股權投資企業，通知雖然豁免其備案義務，但其在設立、資本募集和投資運作的各個環節，均須遵照通知的有關規定執行。

　　國家發展改革委辦公廳關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知

　　發改辦財金[2011]253號

　　北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、湖北省人民政府辦公廳：

 　　遵照國務院有關文件精神，我委自2008年6月以來，先后在天津濱海新區、北京中關村科技園區、武漢東湖新技術產業開發區和長江三角洲地區，開展了股權投資企業備案管理先行先試工作。為進一步規范試點地區股權投資企業備案管理工作，更好地促進股權投資企業健康規范發展，現就有關事項通知如下：

　　一、規范股權投資企業的設立、資本募集與投資領域

 　　股權投資企業應當遵照《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國合伙企業法》有關規定設立。其中，以有限責任公司、股份有限公司形式設立的股權投資企業，可以通過組建內部管理團隊實行自我管理，也可采取委托管理方式將資產委托其他股權投資企業或股權投資管理企業管理。

 　　股權投資企業的資本只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集，不得通過在媒體(包括企業網站)發布公告、在社區張貼布告、向社會散發傳單、向不特定公眾發送手機短信或通過舉辦研討會、講座及其他公開或變相公開方式(包括在商業銀行、證券公司、信托投資公司等機構的柜臺投放招募說明書等)直接或間接向不特定對象進行推介。股權投資企業的資本募集人須向投資者充分揭示投資風險及可能的投資損失，不得向投資者承諾確保收回投資本金或獲得固定回報。所有投資者只能以合法的自有貨幣資金認繳出資。資本繳付可以采取承諾制，即投資者在股權投資企業資本募集階段簽署認繳承諾書，在股權投資企業投資運作實施階段，根據股權投資企業的公司章程或者合伙協議的約定分期繳付出資。

 　　股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購買國債等固定收益類投資產品;投資方向應當符合國家產業政策、投資政策和宏觀調控政策。股權投資企業所投資項目必須履行固定資產投資項目審批、核準和備案的有關規定。外資股權投資企業進行投資，應當依照國家有關規定辦理投資項目核準手續。

　　二、健全股權投資企業的風險控制機制

 　　股權投資企業的資金運用應當依據股權投資企業公司章程或者合伙協議的約定，合理分散投資，降低投資風險。股權投資企業不得為被投資企業以外的企業提供擔保。股權投資企業對關聯方的投資，其投資決策應當實行關聯方回避制度，并在股權投資企業的公司章程或者合伙協議以及委托管理協議、委托托管協議中約定。對關聯方的認定標準，由股權投資企業投資者根據有關法律法規規定，在股權投資企業的公司章程或者合伙協議以及委托管理協議、委托托管協議中約定。

 　　股權投資企業及其受托管理機構的公司章程或者合伙協議等法律文件，應當載明業績激勵機制、風險約束機制，并約定相關投資運作的決策程序。股權投資企業可以有限存續。

 　　股權投資企業可以根據委托管理協議等法律文件的相關約定，定期或者不定期對股權投資企業的投資運作情況進行檢查和評估。

 　　股權投資企業的受托管理機構為外商獨資或者中外合資的，應當由在境內具有法人資格的托管機構托管該股權投資企業的資產。

　　三、明確股權投資管理機構的基本職責

 　　股權投資企業采取委托管理方式的，受托管理機構應當按照委托管理協議，履行下列職責：(1)制定和實施投資方案，并對所投資企業進行投資后管理。(2)積極參與制定所投資企業發展戰略，為所投資企業提供增值服務。(3)定期或者不定期向股權投資企業披露股權投資企業投資運作等方面的信息。定期編制會計報表，經外部審計機構審核后，向股權投資企業報告。(4)委托管理協議約定的其他職責。

 　　股權投資企業的受托管理機構應當公平對待其所管理的不同股權投資企業的財產，不得利用股權投資企業財產為股權投資企業以外的第三人牟取利益。對不同的股權投資企業應當設置不同的賬戶，實行分賬管理。

 　　有下列情形之一的，股權投資企業的受托管理機構應當退任：(1)受托管理機構解散、破產或者由接管人接管其資產的。(2)受托管理機構喪失管理能力或者嚴重損害股權投資企業投資者利益的。(3)按照委托管理協議約定，持有一定比例以上股權投資企業權益的投資者要求受托管理機構退任的。(4)委托管理協議約定受托管理機構退任的其他情形。

　　四、建立股權投資企業信息披露制度

 　　股權投資企業除應當按照公司章程和合伙協議向投資者披露投資運作信息外，還應當于每個會計年度結束后4個月內，向國家發展和改革委員會(以下簡稱“國家發展改革委”)及所在地協助備案管理部門提交年度業務報告和經會計師事務所審計的年度財務報告。股權投資企業的受托管理機構和托管機構應當于每個會計年度結束后4個月內，向國家發展改革委及所在地協助備案管理部門提交年度資產管理報告和年度資產托管報告。

 　　股權投資企業在投資運作過程中發生下列重大事件的，應當在10個工作日內，向國家發展改革委及所在地協助備案管理部門報告：(1)修改股權投資企業或者其受托管理機構的公司章程、合伙協議和委托管理協議等文件。(2)股權投資企業或者其受托管理機構增減資本或者對外進行債務性融資。(3)股權投資企業或者其受托管理機構分立與合并。(4)受托管理機構或者托管機構變更，包括受托管理機構高級管理人員變更及其他重大變更事項。(5)股權投資企業解散、破產或者由接管人接管其資產。

　　五、完善股權投資企業備案程序

 　　凡在試點地區工商行政管理部門登記的主要從事非公開交易企業股權投資業務的股權投資企業，以及以股權投資企業為投資對象的股權投資企業，除下列情形外，均應當按照本通知要求，申請到國家發展改革委備案并接受備案管理：(1)已經按照《創業投資企業管理暫行辦法》備案為創業投資企業。(2)資本規模(含投資者已實際出資及雖未實際出資但已承諾出資的資本規模)不足5億元人民幣或者等值外幣。(3)由單個機構或者單個自然人全額出資設立，或者雖然由兩個及以上投資者出資設立，但這些投資者均系某一個機構的全資子機構。

 　　股權投資企業采取委托管理方式，將資產委托其他股權投資企業或者股權投資管理企業管理的，其受托管理機構應當申請附帶備案并接受相應的備案管理。股權投資企業通過組建內部管理團隊，對其資產采取自我管理方式的，由股權投資企業負責申請辦理備案手續。股權投資企業采取委托管理方式的，可由其受托管理機構負責申請辦理備案手續。

 　　股權投資企業申請備案，應當由申請主體將有關備案材料送股權投資企業所在地省級協助備案管理部門進行初審。省級協助備案管理部門在收到股權投資企業備案申請后，在20個工作日內，對確認申請備案文件材料齊備的股權投資企業，向國家發展改革委出具初步審查意見。

 　　國家發展改革委在收到協助備案管理部門轉報的股權投資企業備案申請和初步審查意見后，在20個工作日內，對經復核無異議的股權投資企業，通過國家發展改革委門戶網站公告其名單及基本情況的方式備案。

 　　股權投資企業申請備案，應當提交下列文件和材料：(1)股權投資企業備案申請書。(2)股權投資企業營業執照復印件。(3)股權投資企業資本招募說明書。(4)股權投資企業公司章程或者合伙協議。(5)所有投資者簽署的資本認繳承諾書。(6)驗資機構關于所有投資者實際出資的驗資報告。(7)發起人關于股權投資企業資本募集是否合法合規的情況說明書。(8)股權投資企業高級管理人員的簡歷證明材料。(9)律師事務所出具的備案所涉文件與材料的法律意見書。股權投資企業采取委托管理的，還應當提交股權投資企業與受托管理機構簽訂的受托管理協議。委托托管機構托管資產的，還應當提交委托托管協議。

 　　股權投資企業的受托管理機構申請附帶備案，應當提交下列文件和材料：(1)受托管理機構的營業執照復印件。(2)受托管理機構的公司章程或者合伙協議。(3)受托管理機構股東(合伙人)名單及情況介紹。(4)所有高級管理人員的簡歷證明材料。(5)開展股權投資管理業務情況及業績。

 　　本通知所稱高級管理人員，系指公司型企業的董事、監事、經理、副經理、財務負責人、董事會秘書和公司章程約定的其他人員，以及合伙型企業的普通合伙人和合伙協議約定的其他人員。合伙型企業的普通合伙人為法人或非法人機構的，則該機構的高級管理人員一并視為高級管理人員。

 　　股權投資企業出現下列情形，可以申請注銷備案：(1)解散。(2)主營業務不再是股權投資業務。(3)另行按照《創業投資企業管理暫行辦法》備案為創業投資企業。

　　六、構建適度監管和行業自律相結合的管理體制

 　　國家發展改革委通過建立健全股權投資企業備案管理信息系統，完善相關信息披露制度，對股權投資企業實施適度監管。

 　　發現股權投資企業及其受托管理機構未備案的，應當督促其在20個工作日內向管理部門申請辦理備案手續;對未按本通知規定備案的，應當將其作為“規避備案監管股權投資企業和受托管理機構”，通過國家發展改革委門戶網站向社會公告。

 　　對已經完成備案的股權投資企業及其受托管理機構，應當在每個會計年度結束后的5個月內，對其是否遵守本通知有關規定，進行年度檢查。在必要時，可以通過信函、電話詢問、走訪、現場檢查和非現場監測等方式，了解其運作管理情況。對運作管理不符合本通知規定的，應當督促其在6個月內改正;逾期沒有改正的，應將其作為“運作管理不合規股權投資企業和受托管理機構”，通過國家發展改革委門戶網站，向社會公告。

 　　組建全國性股權投資行業協會，依據相關法律、法規及本通知，對股權投資企業及其受托管理機構進行自律管理。

 　　本通知自發布之日起實施，請試點地區省級人民政府按照本通知規定，盡快確定所轄區域股權投資企業協助備案管理部門并向我委報備。

 　　二〇一一年一月三十一日　　日前，國家發展改革委有關負責人就最近發布的《國家發展改革委辦公廳關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，接受了記者的采訪。

　　問、制定《通知》的背景是什么?

 　　答：私募股權融資與公開上市融資都是企業直接融資的重要渠道。通過發展股權投資為企業提供資本支持，有利于促進企業兼并重組和產業結構調整，提高直接融資比重，并擴大保險、養老金、社保基金等機構投資者的資產配置渠道。為培育股權投資市場，國家發展改革委從1996年開始探索推動相關制度建設。

 　　近年來，國家發展改革委在開展產業投資基金(即股權投資基金)試點的同時，還根據國務院有關批復精神，自2008年6月開始，先后在天津濱海新區和北京中關村科技園區開展了股權投資企業備案管理的先行先試工作。從效果看，備案管理的模式，符合私募股權投資行業的發展特點，得到業界積極評價。2009年年底以來，國務院又先后批準武漢東湖新技術產業開發區、長江三角洲地區也可享受股權投資企業備案先行先試政策。

 　　通過對前一階段備案試點工作的總結，我們認識到：有必要制定一個規范性文件，一方面對試點地區股權投資企業的募資和投資運作進行規范和指導，促進試點地區股權投資市場的持續健康規范發展;另一方面就備案管理程序作出規定，使現行備案管理工作規范化和制度化。

　　問、當前我國股權投資市場的主要問題和《通知》所采取的主要措施是什么?

 　　答：近年來，我國的股權投資市場發展很快，各種以公司、有限合伙等形式設立的股權投資企業數量迅速增長。但是，在投資運作過程中也存在一些問題。比較突出的問題有：(1)資本募集不規范。由于股權投資是一種風險相對較高的投資方式，股權投資企業的資本通常只能以私募方式向特定對象募集，以確保只有具備較高風險鑒別能力和風險承受能力的機構投資者和富有個人才能參與。但是，目前我國一些股權投資企業通過舉辦論壇和變相廣告的方式進行募集，使一些不具備基本風險鑒別能力和承受能力的公眾投資者也被卷入其中。(2)管理運營不規范。股權投資作為一種長期投資方式，需要建立業績激勵機制和風險約束機制，以激勵管理團隊勤奮敬業，并保障投資者權益。但是，目前股權投資企業的業績激勵機制和風險約束機制普遍不夠健全。(3)投資運作不規范。股權投資是一種主要以未上市企業股權作為投資對象，并需要為所投資企業提供管理服務的專業化投資方式。但是，一些股權投資企業介入了證券投資和房地產投資，蘊含了一定的潛在風險，有的甚至以變相貸款方式開展業務。

 　　上述問題的存在，與缺乏股權投資企業的相關規范有一定關系。為此，《通知》從六個方面提出了一系列規范性要求：(1)規范股權投資企業的設立、資本募集與投資領域。要求股權投資企業應當遵照《公司法》和《合伙企業法》有關規定設立，且只能以私募方式向具有風險識別和承受能力的特定對象募集資本，不得通過發布公告等方式直接或間接向不特定的公眾進行推介。股權投資企業的投資領域限于非公開交易的企業股權，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購買國債等固定收益類投資產品。(2)健全股權投資企業的風險控制機制。包括實行適度的分散投資、對關聯投資實行投資決策關聯方回避制度、建立業績激勵機制和風險約束機制等。(3)明確股權投資管理機構的職責，以規范其管理運作行為。(4)建立股權投資企業信息披露制度。除應向投資者披露投資運作信息外，還應向備案管理部門提交年度業務報告和經會計師事務所審計的年度財務報告，在投資運作過程中發生重大事件的，應及時向備案管理部門報告。(5)完善股權投資企業備案程序。除按照“抓大放小”原則，明確了股權投資企業備案管理范圍外，還明確了股權投資企業的備案程序，以及應當提交的文件和材料。(6)構建適度監管和行業自律相結合的管理體制。

　　問、《通知》所調整的股權投資企業與股權投資基金、一般性投資公司是什么關系?

 　　答：股權投資基金通常按公司、有限合伙等企業組織形式設立，就此而言，按公司、有限合伙等形式設立的股權投資基金本質上屬于股權投資企業范疇。但是，并不是所有的股權投資企業都是股權投資基金。投資基金的本質特點是由兩個以上的多數投資者，通過集合投資方式形成新的財產主體，再以新的財產主體名義進行財務性投資，投資風險由投資者共擔，投資收益由投資者共享。由于投資基金是一種集合投資制度，故通常需要委托專業的管理團隊進行管理，在設立過程中往往需要向社會合格投資者募集資本。

 　　對一般性投資公司，如果只是由單個投資者及與其全資子機構出資設立，則并不具有“集合投資”的本質特點，通常也不向社會合格投資者募集資本，因而屬于非基金類股權投資企業。

 　　按照《通知》第五條規定，由單個投資者及與其全資子機構出資設立的股權投資企業可以豁免備案。可見，《通知》并不調整一般性投資公司，而僅調整具有“集合投資”特點的股權投資企業。

　　問：《通知》如何處理股權投資企業和受托管理機構之間的關系?

 　　答：由于股權投資企業以公司和有限合伙等形式設立時，其本身即是獨立或相對獨立的法律主體，可以相應行使民事權利并承擔責任，故并不單純體現為管理人所創設的金融產品。特別是在發展初期，一些公司型和有限合伙型股權投資企業甚至通過自聘管理團隊實行自我管理，而無須外聘管理機構。因此，《通知》采取了“以股權投資企業備案作為切入點;股權投資企業采取委托管理方式的，受托管理機構也應附帶備案”的管理模式。

 　　采取這種備案管理模式，一是有利于對各種基金類股權投資企業實行全面監管;二是只有當受托管理機構成功募集設立了股權投資企業之后方可申請附帶備案，因而可以避免一些缺乏資質和資信的機構，假借已經在管理部門備案的增信作用，忽悠投資者;三是在對各種基金類股權投資企業實行有效監管的同時，還可對其受托管理機構實行附帶監管。

　　問、《通知》對股權投資企業體現了什么樣的監管理念?

 　　答：《通知》體現了“適度監管”的監管理念。適度監管的方式是在對股權投資企業實行備案管理的同時，注重發揮行業自律的作用。這是因為，股權投資企業只能以私募方式，向具有較高風險識別能力和風險承受能力的特定投資者募集資本，其投資運作不會導致風險外溢。加之在我國依據《公司法》、《合伙企業法》自主設立各類股權投資企業已無法律障礙，因此，不需要政府來為投資者審核管理資質，可以采取自主設立以后再事后備案的管理方式。事后備案管理方式更主要地是通過投資者與管理者之間的協議約定，來發揮投資者對股權投資企業管理團隊或受托管理機構的監督作用，以及“由投資者共享收益、共擔風險”市場機制的約束作用。

 　　備案管理部門的監管重點：一是股權投資企業的募資方式和募資對象，防范其以不規范方式和向不合格投資者募資導致亂集資的社會風險;二是股權投資企業的投資運作，避免其從事股票炒作等公開交易股權投資和非法借貸活動，蛻化為私募證券投資基金和貸款公司。

　　問：為什么資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，均應申請備案并接受備案管理?

 　　答：一是國家發展改革委作為行業管理部門，需要了解掌握全行業的發展狀況。對試點地區資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業，要求其必須履行備案義務，既符合“抓大放小”原則，又基本上能夠滿足全行業管理的需要。二是要求資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業均應申請備案并接受備案管理，是體現公平監管的必然要求。三是此次國際金融危機后，美國和歐盟新出臺的金融監管改革法案均要求管理資本超過一定規模(如美國要求是1.5億美元以上)的股權投資機構，必須無條件履行備案義務，并隨時接受備案管理部門的監督檢查。《通知》要求資本規模在5億元以上的各種基金類股權投資企業必須申請備案并接受備案管理，是對現行國際監管制度安排的一種合理借鑒。四是要求資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，均應申請備案并接受備案管理，并不影響股權投資企業的市場準入，但有利于引導其規范運作。

 　　需要指出的是，對資本規模在5億元以下的股權投資企業，《通知》雖然豁免其備案義務，但其在設立、資本募集和投資運作的各個環節，均須遵照《通知》的有關規定進行規范。因此，《通知》對資本規模在5億元以下的股權投資企業也具有規范和指導作用。

　　問、《通知》與十部委《創業投資企業管理暫行辦法》如何銜接?

 　　答：股權投資基金起源于創業投資基金。但是，隨著股權投資基金自身的發展，無論是投資運作，還是政策監管取向都發生了較大的變化。

 　　2005年十部委發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導”的結合，促進創業投資企業增加對中小企業的投資。由于引導各類創業投資企業(包括單個投資者出資設立的獨資創業投資企業)增加對中小企業的投資均有意義，所以，《辦法》的調整對象既包括基金類創業投資企業，又包括由單個投資者及與其全資子機構設立的非基金類創業投資企業。由于創業投資企業通過支持中小企業的創業活動，有利于促進各類創新活動并增加社會就業，制定《辦法》的目的是重在促進發展而非規范，故《辦法》僅要求享受國家相關扶持政策的創業投資企業履行備案義務并接受備案監管。

 　　此次發布《通知》的目的，則是通過提出一系列規范性要求，來促進基金類股權投資企業健康發展。由于一些需要向社會募集資本的大型基金類股權投資企業一旦投資運作不規范，就有可能影響整個股權投資市場的健康發展，所以，對資本規模在5億元以上的基金類股權投資企業，就必須要求其履行備案義務。但對于那些僅由單個投資者及其全資子機構出資設立的非基金類股權投資企業，由于不需要向社會募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務。

 　　正是由于《辦法》和《通知》的政策監管取向完全不同，所以，在2005年發布實施《辦法》以后，還需要再發布實施《通知》。對那些已經遵照《辦法》規定履行備案手續的創業投資企業，由于它們必須接受《辦法》規定的備案監管，所以，《通知》從避免重復監管角度考慮，也豁免了它們的備案義務。